신자유주의 금융화 시기 도시 재개발의 전략적 수단 - 1

신자유주의 금융화 시기 도시 재개발의 전략적 수단 - 1

박기형(서교인문사회연구실 연구원)

  97년 외환위기는 한국의 신자유주의화를 추동한 주요한 분기점이었다. 외환위기 이후 한국 사회와 경제 영역 전반에 걸쳐 이루어진 구조조정 과정에서 신자유주의 이데올로기를 적극 수용함과 동시에 그에 적합한 법적·제도적 틀이 형성되었다. 이때 국가는 IMF와 세계은행 그리고 미재무부가 제안한 신자유주의적 구조조정 프로그램을 적극적으로 받아들이면서 사회경제적 전환을 주도하였다. 97년 외환위기는 발전국가의 정당성을 약화시킴으로써 90년대부터 경제자유화를 이루고자 했던 노력들을 더욱 촉진하는 계기로 작용했다.

  97년 외환위기를 극복하는 과정에서 김대중 정부는 관치금융으로 일컬어지는 발전주의 시기의 금융 제도를 개혁하는 일련의 조치를 취하였다. 이를 바탕으로 금융주도적 산업구조조정을 하였고, 금융적·재무적 논리에 따라 노동유연화, 기업재무구조 개선, 산업구조 개편이 이루어졌다. 이러한 신자유주의로의 전환은 부동산 시장에도 영향을 미쳤다. 국가는 발전주의 시기 형성된 부동산 시장의 구조를 신자유주의에 맞게 재편하기 위해 각종 규제를 완화하고 법제도를 정비하였다. 그 결과, 부동산 시장이 호황을 맞이함과 동시에 금융 시장과 긴밀히 연관되었다.

  이러한 부동산의 금융화에 따라 부동산 개발·재개발 사업에 현대 금융기법을 활용되기 시작했다. 특히 프로젝트 파이낸스와 그에 연계된 금융파생상품은 건설사들이 자기자본과 차입금 외에 금융 시장으로부터 자금을 조달할 수 있도록 해주었다. 이렇게 금융 시장으로부터 자금조달이 용이해지자, 공공부문이 계획한 도시 개발·재개발 사업에서도 프로젝트 파이낸스를 활용하게 되었다. SOC사업에서 적용되던 민관합동 개발 방식을 발전시켜 공모형 PF사업을 시행하게 된 것이다. 그리하여 한국토지공사를 비롯한 개발공사와 서울시와 경기도 등의 지방 또는 도시 정부들은 공모형 PF사업을 통해 도시 경쟁력을 높이기 위한 새로운 공간, 효율적이고 상징성이 큰 건축물을 짓고자 했다. 이와 더불어 공모형 PF사업에 직접 참여함으로써 이전에 누리던 토지매각 대금과 세수 증대라는 간접적 개발 효과에 더하여 직접적으로 분양·건설수익의 일부까지 획득하고자 했다. 이를 통해 민영화 논리에 부합하는 재정운영, 다시 말해 악화되는 재정수지를 개선하고 경영상의 수익을 창출할 수 있었다. 따라서 기업주의 도시로의 전환 과정에서 지방 또는 도시 정부들과 개발공사들이 사업을 추진하는 전략적 사업 방식으로 공모형 PF를 활용한 것이라 할 수 있다.

  이하에서는 97년 외환위기 이후 신자유주의 금융화가 진행되는 과정, 즉 금융주도적 구조조정과 부동산과 소비자 금융 등을 통한 내수부양정책이 시행되는 과정에 의해 부동산 시장이 어떻게 금융화 되는지 살펴보고자 한다. 또한 프로젝트 파이낸스라는 자금조달 기법이 어떤 법제도 하에 도입되었는지 확인해보려 한다. 나아가 프로젝트 파이낸스가 민관합동 사업방식과 결합하여 공모형 PF사업이라는 한국의 독특한 도시 개발·재개발 사업 방식을 만들어낸 구조적 조건과 공모형 PF사업이 지역 또는 도시 정부, 개발공사, 건설자본, 금융자본 등에게 어떤 영향을 미쳤는지, 이로 인해 어떤 사회경제적 효과가 발생했는지를 논의해볼 것이다. 마지막으로 기업주의 도시가 공모형 PF사업을 통해 창출한 대규모의 고층 복합시설이 어떤 공간적 효과를 낳으며, 그로 인해 사람들에게 어떤 정치적 효과를 받는지를 검토해보고자 한다.

 

 

1. 부동산의 금융화와 프로젝트 파이낸스의 도입

 

  97년 외환위기 이후 금융 주도적 구조조정을 통해 한국 경제 전반에 금융적·재무적 논리가 확산되었다(지주형 2011). 이와 동시에 금융 부문의 자유화가 심화되면서, 외국 자본이 급속히 유입되어 여러 경제 부문에 투자를 하기 시작했다. 이때 정부는 부동산 규제를 완화하고 부동산의 금융화를 위한 법제도적 틀을 정비하기 시작했다. 이러한 부동산의 금융자산으로의 전환은 저금리 기조와 금융 시장의 자유화와 궤를 같이 하였다. 이는 부동산 경기를 활성화하여 기업과 가계의 자산 디플레이션을 방지하고 구조조정에 따른 경제 침체를 대규모의 재정투입 없이 해소하기 위함이었다.

  신자유주의적 구조조정은 경제 회복을 위한 일련의 정책으로 시행되었지만, 심각한 경기 침체를 야기하였다. 이러한 상황은 김대중 정부로 하여금 성장 잠재력을 갖기 전에 경제가 회복 불능 상태에 빠질지도 모른다는 우려를 갖게 했다. 그에 따라 “1998년 9월 2일 김대중 대통령 주재로 청와대에서 열린 경제대책조정회의에서 수요자 금융을 확대해 소비자에게 돈을 풀고 소비를 부추겨 경기를 활성화한다는 내용의 내수 진작 종합 대책이 발표되었다.” 이러한 “내수진작 정책은 2002년 중반 부동산 과열, 신용 불량자 양산, 가계 부채 급증, 신용카드사의 건전성 악화, 연체율 상승 등의 각종 부작용이 나타나면서 2002년 하반기에 실질적으로 포기하게 될 때까지 지속적으로 이어졌다(김홍범 2004, 73).” 문제는 김대중 정부의 “경기 부양책이 실업 부조 등 정부의 재정지출을 확대해 소득 이전을 통한 재분배 정책으로 사회적 비용을 감소하려는 것이 아니라, 수요자 금융을 통해 소비자의 소비여력을 확대하려는 단기적 경기 부양책이었다”는 점이다(김순영 2011, 47). 이러한 내수경기 진작 정책은 소비자 금융 시장뿐만 아니라 부동산 시장에도 적용되었다. 부동산 경기를 활성화하여 부동산 가격을 올림과 동시에 부동산이라는 자산을 기반으로 소비와 투자가 이루어지기를 기대한 것이다. 이를 위해 부동산 관련 규제를 완화하고 부동산의 금융화·자산화를 위한 법제도를 마련하였다.

  정부가 경기를 회복시키기 위해 소비자 금융의 활성화와 벤처사업을 중심으로 한 주식 및 펀드 투자의 활성화를 추진한 것도 그 일환이었다. 더욱이 산업구조조정이 완료되고 제조업 부문에서 수출이 진작되어 자본 축적이 심화되자, 유휴자본이 점차 주식시장을 비롯한 금융시장과 부동산 시장으로 흘러들어갔다. 이에 정부는 금융시장과 부동산 시장을 연계하여 자본 순환을 촉진함으로써 경기를 더욱 활성화하고자 했다. 즉 신자유주의적 구조조정 과정에서 효율적인 신용체계를 마련하여 고정자본 투자에 따른 순환장애를 해소해줌과 동시에 부동산 시장을 금융적 축적의 장으로서 재구조화함으로써, 국내외 유휴자본에게 지대를 추구하고 투기적 이윤을 실현할 수 있는 장을 마련해준 것이다. 이러한 부동산의 금융화를 위해 각종 규제를 완화하고 법과 제도를 정비했다.

  부동산의 금융화는 자본의 투자를 전환하여 순환을 가속화하거나 지속할 수 있도록 해준다. 하지만 그뿐만 아니라 자산유동화라는 기제 자체가 확립되기 위해서도 필수적인 일이었다. 한국에서 자산유동화는 부실기업과 금융기관의 부실자산처리와 구조조정을 위해서 처음으로 도입되었다. 부실채권을 유동화하여 한국자산관리공사(KAMCO)가 금융기관들로부터 일관 양수한 부실자산(NPL)을 조속히 처분하고자 했다. 기업 및 금융 구조정이 완료된 이후 기업이나 은행의 부실채권이 줄어들자, 자산유동화 기제가 작동하기 위해선 다른 대상자산이 필요했다. 이제 금융기관의 대출채권, 매출채권, 신용카드채권 등 정상적인 채권을 중심으로 자산유동화 기제의 작동 범위를 넓혀나갔고, 나아가 기업들의 자금조달 수단으로 활용되기 시작했다. 이에 더하여 정부는 부동산 경기를 활성화하기 위해 부동산 공급 측면과 수요 측면 모두에서 자산유동화 기제를 활용한다. 그럼으로써 자산유동화의 확실한 물적 기반이 마련되었다. 우선 부동산 개발 사업에 참여한 기업들이 자금을 손쉽게 조달할 수 있도록 PF-ABS, PF-ABCP 등을 제도화해주었다. 다음으로 주택 구입에 필요한 자금을 원활히 공급하기 위해 MBS를 도입하고 금융기관들의 주택담보대출을 활성화하였다. 나아가 주택저당대출을 유동화하는 전문회사를 설립하기 위해 「주택저당채권유동화회사법」을 제정하였다. 이 주택저당채권유동화회사(KoMoCo)는 이후에 한국주택금융공사법에 의해 1987년에 설립된 주택신용보증기급과 통합되어 한국주택금융공사로 흡수되었다. 한국주택금융공사는 장기고정금리 주택저당대출을 공급하고 주택금융신용보증과 주택연금보증을 공급하며 유동화 증권을 발행한다. 이로써 부동산의 금융화를 위한 제도적 틀이 갖춰지게 된 것이다(전창환 2011, 80-84).

  이와 함께 부동산 시장에 투자될 자금의 규모를 증대하고 투자에 따른 장애물을 제거하기 위한 조치들을 취했다. 우선 부동산 시장을 외국 자본에 개방하는 자유화 조치를 취했다. 1998년 4월에 건물임대업에 대한 외국인투자를 전면 개방하고, 1998년 6월에 국내부동산의 외국인 취득을 허용하였다. 다음으로 부동산 건설에 대한 규제를 완화하였다. 1998년 4월에 주상복합건물 규제를 완화하여 상업용지개발을 촉진하고자 했고, 조합주택에 대한 소형주택 건설의무비율을 폐지하고 분양권 전매제한 완화 및 폐지하여 주택재개발을 비롯한 주택부동산 경기를 진작시키고자 했다. 이를 위해 1998년 6월 주택청약 재당첨 제한을 폐지하고 아파트 분양가 자율화 조치를 확대하는 추가 조치를 내렸다(강내희 2014, 382). 이러한 일련의 정책을 통해 건설 경기를 활성화하고자 했던 것이다. 이와 함께 금융자본의 한국 부동산 시장에 대한 접근성을 향상시켜 부동산 건설과 거래를 통해 지속적인 자본축적을 할 수 있도록 해주었다. 부동산 관련 금융제도를 재정비하여 부동산 시장과 금융 시장의 연결을 심화시키고, 부동산을 주요한 투자 상품으로 만들고자 한 것이다.

  이는 부동산 개발금융 시스템의 변화에서 잘 드러난다. 1998년 금융기관의 여신운용규정을 개정하여 부동산 부문에 대한 금융기관의 여신제한조치를 해제시켰다. 부동산 시장에 금융 자본이 자유롭게 투자할 수 있도록 해준 것이다. 또한 각종 부동산을 투자 상품으로 전환하여 부동산 투자를 활성화하기 위한 각종 현대금융 기법이 도입되었다. 첫째, 1998년 「자산유동화에 관한 법률」(이하 ABS법)을 제정하였다. 이를 토대로 부동산 시장이 금융파생상품을 매개로 금융 시장과 연결되었다. 부동산 개발 및 거래에서 자산유동화증권(ABS), 주택저당담보주증권(MBS), 자산유동화기업어음(ABCP) 등 금융파생상품을 통해 개발자금을 조달하고 금융수익을 얻게 되었다. 둘째, 2001년 7월 「부동산투자회사법」을 제정하여 부동산투자회사, 즉 리츠(REITs, Real Estate Investment Trusts)라는 제도를 도입했다. 리츠는 다수의 투자자로부터 모은 자금을 부동산 개발이나 부동산 자체에 투자하여 수익을 내고 이를 투자자에게 배분하는 회사다. 이를 통해 금융시장의 부동산 투자를 촉진하고자 했다. 2007년 7월에는 「부동산투자회사법」을 개정하여 부동산 개발 사업만을 전문으로 하는 개발전문부동산회사(개발 REITs)가 설립될 수 있도록 하여 금융자본이 부동산 개발에 전문적으로 투자할 수 있도록 해주었다. 셋째, 2004년 「간접투자자산운용법」이 제정되었다. 그리하여 부동산펀드(REF, 부동산간접투자기구)가 등장하였다. 부동산펀드를 바탕으로 토지·건물 등의 부동산, ABS, MBS, ABCP 등의 부동산 관련 금융파생상품에 투자할 수 있도록 해주었다(조덕훈 2017 58-59). 이러한 부동산 시장 활성화 정책과 부동산의 금융화 정책들은 97년 외환위기 이후 발생한 자산 디플레이션을 완화하여 가계 및 기업의 경제력을 회복시켜주기 위함이었으며, 부동산을 현금화할 수 있도록 해줌으로써 유동성을 높여서 자본순환을 촉진하여 자본축적이 원활이 이루어질 수 있도록 하기 위함이었다.

  이러한 부동산의 금융화는 부동산 시장으로 금융자본이 진출함에 따라 부동산 자체를 바라보는 관점에도 변화가 발생한 것을 통해서 확인할 수 있다. 신자유주의 금융화에 따른 법적·제도적 틀이 형성됨에 따라 건설비용보다 현금흐름을 중시하는 관점이 강화되었다. 그에 발맞춰 부동산의 사용가치가 아니라 교환가치를 기준으로 하는 감정평가방식이 도입되었다. 신자유주의 금융화 이전의 한국 부동산 시장에서는 원가법(costs methods)이 주요한 부동산 감정평가 방식이었고, 수익환원법(income approach)은 인정하지 않았다. 하지만 외국자본이 국내 부동산에 투자하기 시작하고 부동산 시장과 금융시장이 긴밀히 연계되기 시작하면서, 새로운 제도로 변화할 필요가 있었다. 그 결과, 부동산 평가의 기본원칙이 수익환원법으로 바뀌게 되었다(이상영 2011, 119; 135-136). 원가법은 자산의 재고액을 취득원가로 평가하는 방법이다. 이는 해당 건물을 현재 시점에서 다시 신축한다면, 얼마의 비용이 드는지를 계산하는 방식, 즉 대상 건물의 자재조달 원가에 감가상각을 해서 대상 건물의 현재가격을 산정하는 방식이다. 건설비용을 중심으로 부동산 가치를 평가하기 때문에, 해당 건물 자체의 상품가치, 다시 말해 해당 건물이 창출하는 수익성을 고려하지 않는다. 반대로 말해, 건물을 짓는 비용에만 중점을 두는 것으로 건물의 사용가치 측면을 강조하는 평가방식이라고 할 수 있다. 이와 달리, 신자유주의 금융화 이후 도입된 수익환원법은 건물의 상품가치에 방점을 두고 있다. 수익환원법은 해당 건물에서 장래 발생할 수익을 환원이율을 기준으로 현재가치로 환산하여 부동산 가치를 평가하는 방법이다. 부동산이 창출할 현금흐름을 중심으로 부동산 가치를 평가하기 때문에, 부동산에 따른 지대수익과 시세차익 등이 중시된다. 이는 부동산의 두 측면, 사용가치를 지닌 실물자산의 성격과 교환가치를 지닌 금융자산의 성격 중 후자가 부동산 가치를 결정하는 지배적인 요소가 된다는 것을 의미한다.^[각주:1] 다시 말해, 부동산 금융화를 위한 법제도적 틀이 갖춰지면서, 금융적·재무적 논리가 부동산 시장을 규정하게 되었다.

  이러한 일련의 정책들을 통해 부동산 시장과 금융 시장이 긴밀히 연계되자, 부동산 개발 및 재개발에도 현대금융 기법이 도입되었다. 프로젝트 파이낸스를 중심으로 부동산 개발금융 시스템이 확립되기 시작한 것이다. 원래 프로젝트 파이낸스는 97년 외환위기 이전에 국가에 의한 사회간접자본 건설에 활용되었다. 1994년 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」(이하 민간투자법)을 제정하여 사회간접자본 건설 사업을 대상으로 주로 적용되었던 금융기법이었다. 그런데 2000년대부터 각종 민간 부동산 개발 사업에도 프로젝트 파이낸스가 활용되기 시작했다. 이는 프로젝트 파이낸스의 이점들 때문이었다.

  프로젝트 파이낸스(Project Finance)는 포괄적인 의미에서 사업 자금조달을 위한 금융기법이다. 좁게는 사업을 위해 필요한 자금을 일반적인 기업금융에 의해 조달하는 것이 아니라 해당 프로젝트의 사업성을 평가하여 미래의 현금흐름(cash-flow)을 대출 원리금 상환재원으로 보고 프로젝트의 유무형 자산을 담보로 별도로 설립된 프로젝트 회사(사업시행사)에 자금을 공급하는 금융방식을 의미한다(반기로 2007). 프로젝트 파이낸스의 주요한 특징은 바로 ‘비소구(상환재원소급금지, non-recourse) 금융’이라는 점이다. 자금 조달 시 대출 받는 사업 주체의 자산이나 신용보다는 기획된 프로젝트 자체의 사업성, 즉 전망과 수익성 그리고 장래에 유입될 현금 흐름 등에 근거를 둔다. 달리 말해, 프로젝트 파이낸스 방식으로 해당 프로젝트의 사업시행사에 대출한 채권자는 프로젝트가 실패 또는 도산했을 경우에 일차적으로는 프로젝트 자체의 현금 흐름, 이차적으로는 보증 또는 담보 자산 범위 내에서 채권 청구가 가능하다. 차주인 사업시행사는 법적·경제적으로 독립된 법인이기에 사업주의 다른 자산에 대해서는 채권 청구가 제한된다. 그러므로 프로젝트 파이낸스는 사업주에게 보증이나 담보 제공을 요구하지 않고 상환재원의 소급이 금지 및 제한되는 비소구 금융이다(엄경하 2012, 4-7; 진홍기 2012, 461-462).^[각주:2]

  프로젝트 파이낸스는 비소구 금융으로서 부외금융(off-balance financing)의 장점을 누린다. 프로젝트 파이낸스에서는 사업주의 기존 업체 및 사업부문들과 법적·경제적으로 별개인 특수목적법인(Special Purpose Company, SPC)^[각주:3]에 의해 프로젝트가 진행된다. 그렇기 때문에 사업 시행자가 소유한 다른 사업부문들의 대차대조표에 프로젝트로부터의 현금 및 부채 흐름이 나타나지 않는다. 이는 사업을 추진하고 싶으나 차입능력이 충분히 못한 기업들이나 재무건전성을 유지하면서 사업을 확장하고자 하는 기업들에게 큰 이점을 안겨준다. 자신의 재무 상태나 신용도와 관계없이 해당 프로젝트의 사업성에 따라 필요한 자금을 조달하기 때문에 일반적인 기업대출이라면 한도 초과로 제한되었을 수준의 자금을 확보할 수 있다. 반대로 차주가 대출금을 변제하지 못할 경우 은행이 차주에 대해 무제한의 상환채권을 가지는 일반적인 기업금융과 달리, 프로젝트의 사업성이 기대에 미치지 못할 경우 채권자들은 사업주에게 그 책임을 물을 수 없으며 프로젝트 자체의 현금흐름 또는 프로젝트 자체의 자산만으로 변제에 충당해야 한다. 더욱이 프로젝트가 실패할 경우에 사업주의 기존 수익 및 자산에 부정적인 영향을 끼치지 않으므로 계속해서 다른 사업 부문을 영위할 수 있도록 해준다(엄경하 2012, 7-9; 최경수 2006, 37-40).

  요컨대, 프로젝트 파이낸스는 대규모 고정자본 투자에 따르는 위험을 관리할 수 있도록 해준다. 비소구 금융이기에 해당 사업에 국한해서 자산을 운용할 수 있도록 해주어 재무구조의 건전성을 확보할 수 있다. 그리고 금융파생상품과 연계된 구조화 금융이기에 다양한 참여 주체들을 통해 자금을 원활히 조달하고 위험을 관리할 수 있다. 더구나 프로젝트 파이낸스는 미래에 실현될 현금흐름을 바탕으로 사업성을 평가하기 때문에 부동산 금융화의 논리에 부합하는 자금조달 시스템이다.

  이러한 이점들을 가진 프로젝트 파이낸스가 왜 부동산 개발과 재개발 사업으로 확산된 것일까? 이는 프로젝트 파이낸스가 부동산의 모순적 특징과 자신이 가진 이점들을 통합함으로써 특정한 사회경제적 효과를 발생시키기 때문이다. 부동산은 “많은 자본의 투자를 필요로 하는 대신, 매출이 오랫동안 안정적으로 발생한다는 모순적 특징을 동시에 가지고 있다(Leitner et al 2007; 김창현 2014, 120).” 프로젝트 파이낸스는 부동산에서 비록 대규모 장기 투자를 필요로 하지만, 그만큼 오랜 기간 안정적으로 매출이 발생한다는 점을 활용한다. 이에 착안하여 장래에 발생할 매출을 바탕으로 대규모 장기 투자를 가능하게 해준다. 미래 현금흐름을 현재가치로 환산하여 부동산의 사업성을 평가하고, 이에 근거하여 금융자본들이 대출 및 투자를 할 수 있도록 해주는 것이다. 이와 함께 비소구 금융의 특징을 활용해 더욱 많은 자본 투자를 이끌어낸다. 기본적으로 사업 규모가 클수록 그에 비례하여 위험이 높아지고 이윤은 늘어난다. 프로젝트 파이낸스는 비소구 금융으로서 위험을 다양한 참여주체들에게 분산시키거나 위험의 범위를 해당 사업으로 제한한다. 대신 더욱 큰 이윤을 다양한 참여주체들이 나눠가질 수 있도록 한다. 개별 자본들에게 대규모 장기 투자에 따른 위험이 줄어들기 때문에, 개발과 재개발 사업의 규모를 확대하는 만큼 더 많은 이윤을 확보할 수 있는 것이다. 그리하여 부동산 개발과 재개발 사업의 대규모화가 촉진된다. 프로젝트 파이낸스가 부동산이라는 공간상품이 창출한 안정적 매출을 근거로 더욱 많은 자본 투자가 이루어질 수 있도록 해주는 것이다. 구체적으로 말해, 프로젝트 파이낸스를 중심으로 정교하게 구축된 신용체계가 부동산을 금융자산으로 만들어 낸다. 고정자본 투자로의 전환이 용이해지자, 특정 공간을 대상으로 한 자본 축적이 지속 및 강화되었다. 이에 더하여 건조환경 조성에 투입된 자금의 일부가 프로젝트 파이낸스와 연계된 금융파생상품을 거쳐 증권화·유동화되어 금융수익을 창출하게 된다. 신자유주의 금융화는 자본순환의 공간적 조정, 즉 공간 상품으로의 자본 투자 전환을 통해 새로운 축적 기반을 형성해낸다.

  이 과정에서 국가와 지방 정부가 주요한 역할을 수행한다. 국가와 지방 정부가 프로젝트 파이낸스와 금융파생상품 등의 현대 금융기법을 위한 법적·제도적 틀을 형성해줘야 하기 때문이다. 나아가 국가와 지방 정부는 현대 금융기법을 매개로 부동산 시장과 금융 시장을 긴밀히 결합함으로써 국내외 금융 자본의 투자를 촉진하고 부동산 경기를 활성화시키고자 했다. 부동산을 금융자산으로 만들어냄으로써 경제 위기를 극복하고 새로운 경제 성장 동력을 창출할 토대를 마련하고자 했던 것이다. 이와 함께 개별 지방 정부들은 도시 기업주의의 확산과 도시 간 경쟁 심화에 직면하여 부동산 개발과 재개발 전략을 금융적 수단들을 통해 실행에 옮기고자 했다. 이에 대해선 다음 장에서 보다 상세히 살펴볼 예정이므로, 국가가 금융시장의 자유화 이후에 프로젝트 파이낸스와 그에 연계된 금융파생상품들을 제도화하는 과정을 좀 더 살펴보도록 하자.

  여기서 유의해야 할 점은 한국의 법제에서 프로젝트 파이낸스의 법적 근거를 직접적으로 규정하는 법률은 없다는 사실이다. 물론 2001년 11월 24일 「프로젝트금융회사법」이 국회에 발의되었다가 상정되지 못하고 폐기되었다. 현재에는 앞서 언급한 「민간투자법」과 「법인세법」에서 실정법으로서 프로젝트 파이낸스 관련 법규를 두고 있을 뿐이다(진홍기 2008, 229-233). 1998년 제정된 「민간투자법」은 민간투자대상사업으로 지정되어 진행되는 프로젝트의 경우 사업시행자는 「민간투자법」에 근거하여 주무관청과 실시협약을 체결하고 정부 또는 지자체로부터 각종 지원을 받을 수 있도록 규정하고 있다. 이외에 「조세특례제한법」이나 「지방세법」이 정하는 바에 의하여 민관합동으로 사회기반시설사업을 하는 경우에 프로젝트 파이낸스를 활용할 때 세금 감면 등 지원을 할 수 있도록 규정하였다. 「법인세법」은 1999년에 “제51조의 2 제1항(유동화전문회사 등에 대한 소득공제)”을 신설하고 2000년대 초반 여러 차례 개정함으로써 프로젝트 파이낸스를 운영하는 프로젝트 금융회사의 개념을 도입하였다. 이 회사의 수익을 주주에게 배당하는 경우에 있어서의 감면규정을 둠으로써 간접적으로 프로젝트 파이낸스를 제도화할 수 있도록 해주었다.^[각주:4] 「민간투자법」에서 프로젝트 파이낸스 기법을 도입하고 「법인세법」에서는 이러한 기법을 활용할 수 있도록 지원을 하였던 것이다.

  하지만 이러한 조항들이 신설 및 개정되는 과정에서 프로젝트 파이낸스에 특유한 회사 개념이 수용될 수 있었던 것은 1998년 제정된 「ABS법」과 2001년 제정된 「부동산투자회사법」에서 SPC(Special Purpose Company, 특수목적회사)라는 특수한 법인 개념이 규정되었기 때문이다. SPC가 금융제도의 재정비 과정에서 제도화됨에 따라 다양한 법률들에서 간접적인 규정을 두더라도 실질적으로 프로젝트 금융회사가 작동할 수 있게 된 것이다. 이에 근거하여 프로젝트 파이낸스를 운영하는 PFV(Project Finance Vehicle)라는 특수 법인이 실정법 상 인정될 수 있었다. 이는 부동산의 금융화가 금융시장의 자유화를 위한 법제도 정립에 의해 이루어졌음을 의미한다. 각종 현대 금융기법은 유동화 기제를 통해 금융자본의 영향력을 강화시켰을 뿐만 아니라 부동산과 같은 고정자본을 손쉽게 현금화할 수 있도록 해줌으로써 새로운 투자처를 형성해낸 것이다. 프로젝트 파이낸스를 위한 법인 개념이 도입되고 세금 감면 등 지원 정책들이 시행되었을 뿐만 아니라 프로젝트 파이낸스가 위험관리 기제로서 작동하기 위해선 필수적인 요소인 부동산 관련 금융파생상품들도 등장하기 시작했다.

  「ABS법」은 프로젝트 금융회사를 도입했을 뿐만 아니라 PF에 투자된 자금들을 유동화 할 수 있도록 해주었다. 그리하여 「ABS법」에 의해 등록된 유동화 증권을 활용하는 부동산 PF-ABS 기법이 등장했다. 프로젝트 파이낸스를 운영하는 PFV가 보유하고 있는 자산을 담보로 증권을 발행하여 제3자에게 매각함으로써 사업에 필요한 자금을 조달하는 것이다. 나아가 PF-ABS의 단점을 극복하기 위해 「상법」과 「증권거래법」에 근거한 부동산 PF-ABCP 기법 또한 등장했다. 이는 PF-ABS와 달리, 미등록 유동화 증권을 활용하는 기법이다. PFV가 자산을 담보로 만기가 짧은 기업 어음의 형태로 발행하는 것으로 자산유동화증권의 한 형태라고 할 수 있다(조덕훈 2017, 60). 미등록 유동화거래가 ABCP 방식을 취하는 이유는 상법상 주식회사의 경우 사채발행한도가 순자산액의 네 배로 한정되어 있어 ABS 발행총액을 맞출 수 없었기 때문이었으며, SPC가 자본금을 마련하기도 어려웠다. 반면에 기업어음(CP, commercial paper)을 발행하기 위해서는 SPC가 최저자본금 요건만 갖추면 되기 때문에 자금 조달이 더욱 용이한 방법이었던 것이다(전창환 2011, 85).

 

 

2. 한국의 기업주의 도시 등장과 도시 재개발의 재활성화

 

  이렇게 현대 금융기법이 제도화됨에 따라 부동산 개발과 재개발에 프로젝트 파이낸스 기법이 활용되기 시작했다. SOC사업에서 출발하여 택지개발사업으로, 나아가 상업용 부동산과 주택에까지 확산되었다. 신자유주의적 구조조정이 완료되면서 다양한 단기적 경기부양 정책이 시행되었다. 특히 부동산과 관련하여서는 분양가상한제를 폐지하고 부동산 원가연동제를 실시하였으며, 전세자금대출을 확대하는 등 부동산 가격을 올려 내수 경기를 진작하려는 조치들이 취해졌다. 김대중 정부는 단기적으로 내수 경기를 부양하기 위해 부동산 시장을 활성화하고자 한다. 나아가 부동산의 자산화, 상품화를 촉진하여 부동산을 통해 소비를 진작시키고자 했다. 이를 위해 “1998년 5월 22일에 양도소득세 한시 면제, 토지거래허가신고제 폐지, 분양권 전매 한시 허용 등을 주요 내용으로 하는 주택경기활성화 대책을 내놓았다. 그리고 연이어 6월, 9월, 12월에 건축 및 부동산 경기활성화를 위해 주택자금 지원, 분양중도금 추가 지원, 재건축, 재개발 사업 지원 등 다양한 지원책을 발표했다. 1999년에는 주택건설 10만호 추가건설 계획 및 중산·서민층 주거안정 대책, 그리고 아파트 재당첨 제한 폐지 조치 등을 시행했으며, 2001년 들어서도 전용면적 85m² 이하 신규주택 구입 시 취등록세 25% 감면, 부동산 투자회사의 부동산 취득 시 취등록세 감면 등의 대책을 발표했다(최병두 2012, 222).” 이에 더하여 “토지공개념 관련 법들의 폐지 또는 유보, 기업 비업무용 중과세 유예, 민영 아파트 분양가 자율화, 준농림지 개발 허용 등 토지 및 주택 관련 규제들을 대폭 완화했다(최병두 2015, 29).” 물론 부동산 경기가 과열되자 “2002년 9월 투기과열지구 양도소득세 강화, 지가급등지역 세무조사 등을 시행했고, 2002년 10월 11일에는 보다 본격적으로 주택경기 억제 대책을 시행하게 되었다(김용창 2002; 최병두 2012, 224).” 노무현 정부는 주택경기 억제 대책, 부동산 시장 안정대책을 더욱 강화하여 주택 가격의 상승세를 둔화시키고자 했다. 그러나 노무현 정부에서는 국토균형발전이라는 명분으로 국토 및 도시 공간의 개발을 위한 각종 정책들을 시행하였다. 대표적인 예로, 행정수도 이전과 혁신도시 건설을 들 수 있다. 물론 수도권 과밀화를 해소하고 국토의 균형 발전을 도모하는 사회정책으로서의 목표를 가진 정책이었다. 하지만 지방 정부의 각종 개발 사업을 촉진함으로써 부동산 투기를 자극하는 역효과를 냈다. 이는 지방 정부와 공기업 등이 참여하는 공모형 PF사업이 주택 경기가 과열양상을 보였던 2000년대 초중반에 집중적으로 기획 및 추진되었다는 점을 통해 확인할 수 있다. 이러한 일련의 부동산 경기 활성화 정책들에 힘입어 부동산 경기가 호황으로 접어들자, 부동산 개발·재개발을 통해 수익을 내려는 움직임들이 증가했다.

  다른 한편, 지자체들이 도시 기업주의에 따라 도시 경쟁력을 향상시키기 위해 각종 개발·재개발 사업을 시행하였다. 지방자치제가 실시되면서 개발·재개발 사업 관련 권한이 중앙 정부로부터 지방 정부로 위임되었다. 하지만 지자체가 도시 경쟁력을 향상시킬 각종 사업들을 직접 수행하기엔 재정자립도가 낮았다. 이 때문에 SOC 사업과 도시 재개발 사업에서 활용된 민관합동 방식을 차용하게 된다. 이때 금융기관을 비롯한 다양한 투자자들의 참여를 증진하기 위하여 프로젝트 파이낸스 기법을 도입하게 된다. 더욱이 토지개발공사와 주택공사 등 ‘개발공사’들이 민영화되면서 부동산 시장에 적극 뛰어들기 시작한다. 개발수익과 지대수익을 확보하기 위해서 지자체와 협력하여 프로젝트 파이낸스를 통해 택지를 개발하거나 건물을 건설하였다. 그 결과, 상업용 부동산이나 주택에까지 프로젝트 파이낸스가 적용되기 시작하였다. 도시 경쟁력을 강화하려는 지방 정부와 개발 및 지대수익을 누리려는 각종 개발공사 그리고 부동산을 통해 경기를 활성화하려는 중앙 정부의 이해관계들이 합치됨에 따라 프로젝트 파이낸스가 부동산 시장 전반에 널리 확산된 것이다. 이하에서는 한국에서 기업주의 도시가 등장함에 따라 도시 재개발이 재활성화 되는 과정을 살펴볼 것이다. 나아가 부동산의 금융화로 도입된 프로젝트 파이낸스가 발전주의 시기 형성된 도시 재개발 방식, 즉 합동재개발과 어떻게 결합되는지 검토해보고자 한다.

  1960-80년대 한국의 발전국가는 일련의 산업단지 조성 및 도시 개발·재개발 사업을 통해 개발수익을 전유하는 ‘성장연합(Growth Coalition)’^[각주:5]을 형성해내었다. 예컨대, 도시 재개발에서 사용된 합동재개발 방식에서처럼, 각종 특별법과 지원정책 등^[각주:6]에 의해 행정기관과 건설자본 그리고 주민들 간의 긴밀한 상호의존관계가 만들어진 것이다. 이렇게 개발수익을 둘러싼 세력 간 결탁은 서울뿐만 아니라 지역에서도 마찬가지로 나타났다. 박정희 정부는 중앙 정부의 지방 정부와 지역사회에 대한 하향식 통치를 제도화했다. 박정희 정부가 수립되면서 지방자치제도는 폐지되었고, 지역의 단체장을 국가직 임명제로 전환하고 지방 의회는 각급 단체장의 감독 하에 두었다. 물론 통반장제도와 관변단체제도를 활용해 지역사회로부터 정치적 동원과 지지를 확보하는 양면 전략을 수행하였다. 이를 통해 지역에서 권위주의적 지배구조를 형성해낸 것이다. 이때 중앙정부와 긴밀한 상호의존 관계를 형성하며 지역에서 하향식 통치 구조를 작동시킨 지배세력이 바로 관변단체와 지역유지 등으로 구성된 성장연합이었다. 이들 중 상당수는 건설업 관련 종사자였다. 지역 성장연합은 국가가 주도하는 각종 개발사업에 참여함으로써 개발수익을 전유할 수 있었고, 지역 내에서 개발주의의 확산을 촉진했다. 그러나 수출대체 산업화 전략은 서울을 비롯한 수도권과 영남에 자원을 집중함으로써 지역 간 불균형 성장을 초래하였다. 지역 불균등 성장이라는 문제는 성장연합이 지역사회에 확립한 개발주의 이데올로기를 자극하여 지역의 발전을 위해서는 각종 개발 사업을 추진해야 한다는 개발 중심의 지역주의 담론을 확산시켰다. 하지만 민주화 이후 1990년대부터 지방자치제도가 새롭게 부활했다. 그러나 지방자치제 실시 초기에 관변단체 출신과 건설업에 종사하는 지역유지들이 지방자치단체장이나 지방 의회에 대거 진출하면서 기존에 형성된 지배구조가 더욱 공고해졌다. 87년 민주화 이후 지배적인 정치균열로 등장한 지역주의 담론이 기존의 성장연합 세력들에 의해 전유되면서 개발주의와 지역주의의 결합이 보다 심화된 것이다. 그리하여 지역 불균형을 타파하기 위해서 지자체들이 지역 성장을 위한 개발사업을 적극적으로 추진해야 한다는 담론이 지역사회에 뿌리내렸다. 그 결과, 모순적이게도 발전국가의 권위주의적 지배체제 아래에서 형성된 지역 사회의 개발지향성이 지방자치제도 실시 이후에 오히려 심화되었으며, 지방자치제도가 지역 간 경쟁을 격화시키는 정치적 요인으로 기능하게 되었다(강진연 2015, 335-341).

 

<표 1> 서울시 재개발 시행 면적 및 건립가구^[각주:7]

구분	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
시행 면적 (m²)	198,531	178,974	558,187	127,033	414,680	915,652	1,721,216
건립 가구 (가구수)	1,913	3,466	8,164	2,625	10,691	24,382	37,408

 

  하나의 예를 들자면, <표 1>에서 확인할 수 있듯이 “실제로 1980년대 중반 이후 꾸준히 증가하던 서울시의 재개발 시행 면적 및 건립 가구는 지방자치제가 실시된 1995년 이후 급격하게 증가하였다.” 특히 97년 외환위기를 벗어난 1999년 이후 재개발은 더욱 활성화되었는데, 그 결과 2000년에 진행 중이었던 재개발 사업의 총 시행 면적이 1995년의 약 10배가량으로 늘어나게 되었다(최지훈 2003, 77).

  이처럼 “지방자치단체가 개발사업에 몰두했던 이유는 무엇일까? 가장 직접적인 원인은 재정수익을 확보하기 위함이었다. 실제로 지방자치제 실시 이후 상대적으로 자율성이 강화된 지방자치단체는 세수확대와 경쟁력 강화를 이유로 각종 개발사업을 본격적으로 추진하였다(최지훈 2003, 77-78).” 반대로 말해, 지자체들의 재정자립도가 취약했기 때문에, 열악한 재정구조를 개선하기 위해서 개발사업을 통해 재정수익을 얻고자 했다. 1998년부터 2005년까지 한국의 전체 총생산 규모는 약 480조에서 약 815조로 335조 증가했는데. 이 가운데 45% 정도에 달하는 약 150조원이 서울시와 경기도의 증가액이었다(하승수 2007, 85; 강진연 2015, 341). 이와 달리, 수도권을 제외한 지역의 총생산 비율이 비슷한 수준을 유지하거나 하락하는 경향을 보였다. 이는 지역 간 불균형이 지속적으로 강화되고 있다는 점을 반영한다(김영정 2009, 11; 강진연 2015, 342).

 

<그림 1> 지방자치단체 재정자립도^[각주:8] 추이 (1997-2008, 100% 기준)^[각주:9]

 

  <그림 1>에서 보는 바와 같이, 지역경제가 취약한 상태를 벗어나지 못한 상황에서 자치단체들의 재정을 자립적으로 운영하도록 하고 중앙 정부의 교부금 등 재정지원을 축소하자, 지방 정부의 세출과 세입 간 격차가 심화되고 말았다. 그리하여 지방 재정의 어려움을 극복하기 위해 기존의 개발주의-지역주의 논리에 입각해 개발사업을 추진하고 그에 대한 지역사회의 정치적 지지를 동원하고자 했다. 지방 재정을 확충하기 위한 지역개발사업의 추진 중 단적인 예로 국가로부터 재정지원을 받는 국책사업을 할당받기 위해 다른 지역과 치열한 경쟁을 벌이는 것을 들 수 있다(강진연 2015, 343). 이러한 지역개발사업의 격화는 지방 재정의 자립과 함께 중앙 정부가 관장하던 각종 인허가권이 지방 정부로 이양되었기 때문이기도 했다. 1998년 12월 중앙 행정 기관의 권한 중 주민의 복리 증진과 지역 발전에 이바지할 수 있는 권한을 「중앙행정권한 이양 촉진 등에 관한 법률」에 의거해 지방 정부의 단체장에게 최대한 이양하게 되자, 지자체의 장은 건축·토지·위생·유흥업소 등 지역 개발 사업과 관련된 인허가권을 행사할 수 있게 되었다. 이러한 권한을 통해 지역 개발을 위한 각종 사업을 적극 실행에 옮길 수 있었던 것이다(최지훈 2003, 78). 이러한 조건 하에서 경기를 부양하기 위해 중앙 정부가 실시한 부동산 규제 완화가 각종 도시 개발·재개발사업을 확대시키는 계기로 작용하게 되었다.

  이러한 지역사회의 개발주의는 신자유주의 이데올로기와 결합되어, 한국 사회에 기업주의 도시가 형성되었다. 97년 외환위기 이후 금융주도적 구조조정을 통해 신자유주의 이데올로기가 한국 사회 전반에 널리 확산되었다. 그에 따라 ‘큰 정부’에 대한 비판이 제기되고 ‘작은 정부’로의 전환이 요구되었고, 공기업의 민영화와 지방 분권화가 이루어졌다. 지구화 시대에 접어들면서, 초국적 기업이 등장하고 자본의 이동성이 등장함에 따라 중앙집권적 국가가 더 이상 적합하지 않다는 논리에 기반 한 것이었다. 국가를 대신해 지역과 도시가 새로운 경제 질서의 중심을 이루게 될 것이기 때문에 지역과 도시의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력이라는 담론이 형성되었다. 이에 근거해 ‘가장 지역적인 것이 가장 세계적인 것’이라는 기치 내걸고 지방 분권화에 정당성이 부여되었으며, 지역과 도시를 중심으로 경제구조를 재편하려는 움직임이 나타났다. 경제성장의 축으로 국가 대신 도시를 전면에 내세운 것이다. 그로 인해 지역적 차원에서 도시 경쟁력을 강화하는 것이 주요한 과제로 떠올랐다. 여기서 신자유주의적 도시화, 즉 ‘지구-도시화’ 과정은 한국 사회의 특유한 개발 지향성 및 균형성장 담론과 결합된다. 그로 인해 지방 정부들이 하나의 기업처럼 활동하면서 지역 또는 도시의 경쟁력을 높이면, 국가의 경제성장을 추동함과 동시에 지역 간 불균형이 해소될 것이라는 기대가 형성되었다. 지역 특수성을 활용한 도시 경쟁력 강화를 국가와 지방 정부의 주요 과제로 설정하게 된 것이다. 그리하여 지방 정부는 중앙 정부의 재원을 경쟁적으로 확보하기 위해 능동적으로 각종 개발사업을 기획 및 추진하게 되고, 중앙 정부의 재정에 의존하기보다는 상대적 독자성을 가지고 지역 내에 국내외 자본의 유치를 위해 노력하게 되었다. 투자 유치 및 개발사업 추진을 위해 지방 정부는 각종 규제완화, 재정 지원 및 조세 감면, 인프라 구축 등을 시행하였다(최병두 2012, 92). 이러한 지방 정부의 활동은 신자유주의 이데올로기에서 중시하는 경제적 수익성과 경쟁의 논리에 따라 이루어졌다.

  한국의 기업주의 도시의 형성 과정은 한국 경제의 구조적 변화와 도시 공간의 노후화와 맞물리면서 더욱 촉진되었다. 우선 신자유주의 금융화 이후 한국 경제는 초국적 기업과 초국적 금융기관이 활동하는 무대가 되었다. 또한 제조업 중심의 성장이 한계에 부딪히자 이를 돌파하기 위해 새로운 성장 동력을 필요로 하게 되었다. 정보통신기술이 발달함에 따라 정보통신 산업을 육성하고 3차 산업 중심으로 경제구조를 재편하고자 했다. 이러한 사회경제적 조건과 기술적 조건의 변화는 지역과 도시의 경제를 재구조화하는 데 영향을 미쳤다. 도시 경쟁력을 향상시키기 위해서는 국내외 자본을 유치하거나 정보통신 관련 산업·연구 단지를 유치하는 하는 것이 효과적인 전략이 된 것이다. 초국적 기업과 금융기관의 지점을 유치하기 위해서는 생산자서비스와 정보통신 인프라가 잘 구축되어야 했다. 도시 내 국제업무지구와 같은 초국적 자본이 활동할 수 있는 물리적 여건이 조성되어야 했던 것이다. 그리고 정보통신 산업을 육성하기 위해선 대규모 산업단지나 연구 단지를 조성해야 했다. 이러한 사업들은 지역 균형 성장을 위해 각 지역에 할당되었는데, 이를 유치하기 위해 지자체간 경쟁이 치열하게 벌어졌다(카스텔 2001; 사센 2016).^[각주:10] 이렇듯 경제 구조를 재편하는 과정에서 국내외 자본과 국책사업을 유치하는 경쟁이 벌어졌고, 이는 도시 기업주의를 더욱 심화시켰다. 경쟁에서 우위를 점하기 위해선 도시 공간을 재구조화하여 도시 경쟁력을 향상시킬 필요가 있었기 때문이다. 다시 말해, 지방 정부 또는 도시 정부는 각종 기능이 혼재된 비효율적인 도시 공간을 정비하여 국내외 자본의 활동에 적합한 효율적인 도시 공간으로 재탄생시켜야 했다. 여기서 도시 공간의 노후화라는 도시화 과정의 문제가 결합된다. 1960-1980년대 도시화를 거치면서 도심 공간의 형성이 성숙한 단계에 이른다. 하지만 1990년대에 이르러 교외화가 심화되면서 점차 도심공동화 현상이 나타났다. 이로 인해 노후화된 도심 공간을 재생산해야 할 필요성이 제기되었다. 이를 위해선 주상복합 등 다양한 기능을 포함한 공간을 도심 내에 창출하고, 도심에 집중된 기능들을 부도심이나 도시 내 거점지역들로 분산시켜야 한다는 주장이 제기되었다.

  이러한 도심 공간의 재구조화에 대한 필요성이 한국 경제 구조의 변화와 맞물리면서 여러 형태의 도시 재개발을 추동하였다. ‘용산국제업무지구’와 같은 대규모 상업·업무 지구를 조성하거나 주상복합건물을 짓기 위한 사업이 도시 곳곳에서 활발히 진행되었다. 나아가 자본과 국가가 매력을 가질만한 도시의 이미지를 창출하여 경쟁적 지위를 향상시키기 위해 도시 미관을 정비하고 상징적인 도시 건축물을 건설하고자 했다.^[각주:11] 특히 도시의 경관을 극적으로 변화시킬 ‘랜드마크’, 특히 초고층 빌딩이나 대규모 복합 센터를 건설하는 사업이 추진되었다. 예컨대, ‘기업하기 좋은 도시’와 같이 도시를 홍보하는 데 사용될 이미지를 만들기 위해 노력한 것이다. 요컨대, 신자유주의 금융화 이후 사회경제적·정치적 조건이 변화함에 따라 지방 정부 또는 도시 정부가 기업주의 도시 전략을 실행하게 된 것이다. 나아가 기업주의 도시 전략을 실행하는 과정에서 지방 또는 도시 정부는 도시 기업주의를 더욱 깊숙이 내면화하게 되었다. 이상의 이유로 지방 또는 도시 정부들은 기업가 마인드를 가지고서 도시 경제를 발전시키기 위해 도시 재개발을 다시 활성화시켰다. 1980년대 말부터 도시 재개발 사업이 침체기에 접어들었으나, 97년 외환위기 이후 ‘지구-도시화’ 과정의 영향으로 다시 활발해진 것이다. 이때 도시 공간을 획기적으로 재구성해내기 위해서 ‘대규모 도시개발 프로젝트’가 기획되었다. 이러한 대규모 도시 재개발 사업은 실행에 옮겨지거나 성공하는 것의 여부와 상관없이, 다른 중소규모의 도시 재개발 사업들을 촉발하면서 도시 공간의 재구조화와 부동산 경기 활성화를 주도했다.

  “대규모 도시개발 프로젝트들은 그 자체로서 지구화가 도시화되는 메커니즘이다(Moulaert et al 2003, 3; 최병두 2012, 258).” 달리 말해, 신자유주의 금융화가 일으킨 사회경제적, 정치적 변화가 지구화된 경제 체제에 맞게 도시 공간을 재구성함에 있어, 대규모 도시개발 프로젝트들은 국가와 지방 또는 도시 정부, 그리고 자본이 도시 공간에 구체적으로 개입하도록 해준다. 기업주의 도시의 전략을 실제로 실현할 수 있게 해주는 것이다. 따라서 대규모 도시개발 프로젝트는 지구화된 도시 간 경쟁 속에서 도시 발전이 이루어진다는 도시 기업주의 논리가 물질적으로 표현된 것이라 할 수 있다. 보다 구체적으로 말해, 대규모 도시개발 프로젝트들은 기업주의 도시가 목표하는 도시 경쟁력 향상을 달성하기 위해 추진된다. “건조환경이 입지할 수 있는 대규모 단지들을 조성하고, 그 위에 스마트 빌딩, 오피스 타워 등 다양한 대형건축물을 건설하며, 자본과 노동, 재화와 정보가 보다 신속하게 이동할 수 있도록 고속도로, 공항, 철도 등 사회기반시설들을 확충한다. 이러한 건설사업들은 기존 도시공간의 재활성화나 새로운 토지로의 용도 전환 또는 매립에 의한 새로운 토지 확보 등으로 이루어진다(최병두 2012, 259).” 이러한 대규모 도시개발 프로젝트들은 새로운 법·제도적 틀과 엄청난 규모의 투자 자금을 필요로 한다. 하지만 기업주의 도시는 도시 재활성화를 위해 필요한 자금 전부를 직접 투자하지 않는다. 특별법을 제정하거나 세금 면제 등의 혜택을 직간접적으로 제공하되, 프로젝트에 소요되는 자금은 건설 자본과 금융 자본으로부터 투자받고자 한다. 이는 앞서 언급한 지방 정부의 재정적 어려움 때문이기도 하지만, 대규모 도시개발 프로젝트에 따르는 위험 때문이기도 하다. 더욱이 신자유주의 이데올로기가 중시하는 금융적·재무적 논리는 지방정부 또는 도시정부로 하여금 재정건전성을 확보할 것을 요구한다. 이러한 이유로 기업주의 도시에서는 건설 자본과 금융 자본의 참여를 확보하기 위해 다양한 노력을 기울이게 된다. 이때 한국 사회에서 가장 널리 활용된 전략적 사업 방식이 바로 ‘공모형 PF’였다.

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#위 글은 박기형의 석사학위논문 "도시 공간 생산의 정치 : 성장연합의 전략적 수단과 그 변화를 중심으로"의 제4장에 해당합니다. 석사학위논문의 일부를 웹진에 게재한 것이므로, 인용 시 웹진 글이 아닌 해당 논문을 참고해주시기 바랍니다.

1. 원가법과 수익환원법 외에 자주 활용되는 부동산감정평가 방식으로는 거래사례비교법이 있다. 부동산을 거래할 때에 토지 및 건물 간 유사성을 기준으로 대상 부동산과 다른 부동산들을 비교하여 사전 보장 및 시점 수정을 하여서 대상 부동산의 가격을 산정하는 방식을 가리킨다. [본문으로]
2. 하지만 프로젝트 파이낸스는 부동산 재개발과 같이 대규모 위험이 수반되는 사업에 주로 활용되기에 완전한 형태의 비소구 금융으로 제공되기보다는 실제 거래에서 채권자들과 프로젝트 사업주 사이에 여러 가지 직간접적인 위험 배분 조합이 적용되므로 사업주가 여신위험의 일부를 부담하는 제한적 소구(상환재원소급제한, limited resource) 금융이 일반적이다(장영숙 2005). [본문으로]
3. 특수목적법인은 사업주가 특수한 목적을 달성하기 위해 별로로 설립한 법인이다. 특수목적회사(Special Pupose Vehicle, SPV)로도 불리며, 대부분 페이퍼 컴퍼니(paper company)로 한시적으로 설립된다. 어떤 법률의 적용을 받느냐에 따라서 다양한 형태를 갖는다. 부동산 개발 및 투자와 관련하여서는 부동산투자회사(Real Estate Investment Trusts, REITs)나 프로젝트금융투자회사(Project Finance Vehicle, PFV) 등이 있다. [본문으로]
4. PFV를 통해 부동산 개발·재개발 사업을 추진할 경우 취등록세 50% 감면, 사업이익 90% 배당 시 법인세 감면, 대도시내 부동산 등기기 등록세 3배 중과 요건 면제라는 세제 혜택을 제공하였다. 이를 2012년 말까지 적용하기로 했다(KB금융지주 경영연구소 2012, 2). 이러한 혜택을 받기 위해서는 법인세 상 PFV의 설립요건(법인세법 제51조의 2 제1항 제6호 및 동법 시행령 제86조의 2 제4항 내지 제5항)을 충족해야 했다. ①본점 이외의 영업소를 설치하지 아니하고 직원과 상근인 임원을 두지 않을 것, 즉 명목회사(SPC)형태일 것, ②한시적으로 설립된 회사로서 존립기간이 2년 이상일 것, ③자본금 50억 원 이상일 것, ④금융회사 등이 5% 이상 자본금을 출자할 것, ⑤자금관리업무를 자금관리수탁회사에게 위탁할 것, ⑥자산관리·운용 및 처분에 관한 업무를 자산관리회사에 위탁할 것, ⑦배당가능이익의 90%이상을 배당할 것 등이었다(김종하 2011, 34). [본문으로]
5. “성장연합은 개발 사업과 밀접한 이해관계가 있는 지역 엘리트의 연합을 의미하는데, 여기에는 주택 및 토지 소유자, 부동산 중개업자, 개발업자, 건설회사, 금융기관, 도시 정부 등이 참가하게 된다. 이들의 공통된 목적은 도시 개발 사업을 통해 개발 이익을 극대화하는 것이다(최지훈 2003, 70).” 하지만 최지훈은 서구의 성장연합과 달리, 한국의 경우 참여 주체가 다양하지 않을 뿐만 아니라 국가, 즉 중앙정부의 영향력이 강하다고 지적한다. 그렇기 때문에 개발이익을 위해 뭉친 성장연합이라는 협의의 개념보다는 개발 이익을 위해 동원된 세력을 의미하는 개발동맹이라는 광의의 개념을 사용할 것을 제안한다. 하지만 한국의 개발 사업에서 국가의 주도성이 두드러진 것은 맞지만, 제3장에서 논의했듯이 부동산 개발·재개발을 위해 일찍부터 민영화 기제를 활용했다는 점에 유의해야 한다. 다시 말해, 산업화 및 도시화 과정에서 건설 자본과 부동산 투기 자본이 개발 이익을 분배받으면서, 국가와 긴밀한 결탁 관계를 형성했다는 점에서 성장연합이라는 개념을 사용해도 큰 무리가 없을 것이다. 따라서 이하에서는 개발동맹 대신에 성장연합이라는 개념을 그대로 활용하고자 한다. [본문으로]
6. 부동산 개발사업을 추진하기 위해 제정된 특별법의 예로는 1972년 「주택건설촉진법」, 1980년 「택지개발촉진법」. 1990년 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 등이 있다. 이러한 특별법은 정부가 특정 사업주체에게 직·간접적 지원과 다양한 혜택을 제공하는 수단으로 기능했다. 그리고 지방자치제도가 활성화된 2000년대에도 「기업도시건설특별법」, 「신행정수도건설특별법」, 「지역발전특화특구법」 등이 제정되었다. 특히 후자의 세 가지 특별법을 통해 추진된 노무현 정부의 균형발전 정책에 대해서, 대형 공공사업을 통하여 환경을 훼손하고 생태계를 파괴하는 신개발주의, 신성장주의라는 비판이 제기되었다. 지역균형발전이라는 목표를 내세우고 있었지만, 역설적으로 서울과 수도권의 집중화 및 중앙집권적 지역개발의 지속이라는 결과를 야기하였다는 것이다. 의도하든 그렇지 않았든, 김대중 정부와 마찬가지로 노무현 정부의 정책 또한 급격한 부동산 가격 상승을 유발하여 투기 자본과 건설 자본의 이윤을 보장해주고 지역 정치인들이 지역사회의 지지를 확보하는 수단으로 활용되었다는 평가들이 있다(최지훈 2003, 85; 변창흠 2005, 142; 하승수 2007, 186-192, 강진연 2015, 332-333). [본문으로]
7. 자료출처: 최지훈 2003, 77(표 일부 수정). [본문으로]
8. “재정자립도는 지방자치단체의 전체 재원 대비 지방세와 세외수입 등 개별 지역에서 자체적으로 조달할 수 있는 재원의 비율을 의미한다. 국고보조금이나 교부세로 충당하지 않고 지방자치 단체의 재정활동에 필요한 자금을 조달할 수 있는 능력을 보여주는 지표다(강진연 2015, 342).” 유의해야 할 점은 지방교부세, 국고보조금 등 의존재원의 증가율이 자체수입 증가율보다 큰 경우, 재정규모가 증가하더라도 재정자립도가 하락할 수 있다는 것이다. [본문으로]
9. 자료출처: 행정안전부 「2018년도 지방자치단체 통합재정 개요」. http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=2458 (검색일자: 2018.10.31). [본문으로]
10. 지자체들은 중앙정부가 추진하는 산업정책에서 필요로 하는 산업단지와 연구단지, 민영화된 공기업들의 본사나 지점, 공항과 같은 대형 사회간접시설 등을 유치하기 위해 경쟁을 벌인다. 이외에도 지역별 축제를 통해 지역 이미지를 홍보하고자 하고, 엑스포나 박람회, 스포츠 대회, 영화제와 같은 각종 국제행사를 유치하기 위해 노력한다. [본문으로]
11. 이에 해당하는 대표적인 서울시의 도시 마케팅 정책이 바로 “디자인 서울”과 “한강 르네상스” 사업이었다. [본문으로]